嘉峪关市政府与一特公司的合同诈骗案引发巨大争议，专家认为本质是经济纠纷而非诈骗。

10月20日，甘肃省嘉峪关市公安局发布消息称：“将持续深化优化营商环境各项举措……为嘉峪关经济社会高质量发展营造安全稳定、公平正义、便捷高效的法治营商环境。”

然而，几乎在同一时间，一家当年由嘉峪关市领导亲自招商引入的汽车制造企业，却被定以“合同诈骗罪”被告人，正于法院受审。

该“诈骗企业”曾被政府大力表彰，并以此向十九大献礼。微博截图

该案的巨大争议在于：八年前，嘉峪关市委书记、市长亲赴上海招商，签下合作协议。翌年，项目首辆整车在掌声与闪光灯中驶下生产线，省委常委到场祝贺，媒体称其为“十九大献礼工程”。

这个曾被写进地方发展史册的“招商故事”，如今被以另一种方式改写——当年赴沪签约的市长王砚已锒铛入狱，而由当时政府优渥条件吸引而来的企业家及员工，则在漫长的羁押与审判中，等待命运的最终裁决。

01

地方领导圆“汽车产业梦”

2016年下半年，时任嘉峪关市委书记柳鹏、市长王砚等一行人，代表市委、市政府奔赴上海招商，希望与上海飞和实业集团有限公司（下称“飞和集团”）合作。

当年11月10日，王砚代表嘉峪关市政府，与飞和集团下属企一汽凌源汽车制造有限公司（下称“凌源公司”）及上海煜习企业发展有限公司（下称“煜习公司”）签署了《关于甘肃省嘉峪关市年产10万辆多功能整车研发制造基地项目投资合作协议书》。

根据《协议书》，项目规划建设生产厂房、总装车间、涂装车间、焊装车间、冲压车间等主体设施，并配套设立汽车应用技术研发中心。嘉峪关市政府承诺为项目公司融资5亿元，期限5年，利息由政府承担。

2016年11月14日，项目公司——嘉峪关一特汽车制造有限公司（下称“一特公司”）正式成立。飞和集团实控人郑雷飞指派集团财务负责人沙伟莲挂名法定代表人。

嘉峪关一特公司。巫英蛟 摄

同年12月29日，嘉峪关市政府通过嘉峪关市供热公司（下称“供热公司”）与嘉峪关市经济技术开发区发展有限公司（下称“经开公司”）向一特公司拨付5000万元，用于项目建设。

2017年1月23日与3月1日，政府再次通过两家公司划拨资金共计1.5亿元。至此，政府累计向一特公司投入2亿元，资金均由飞和集团专项用于厂区建设。

但据“合同诈骗罪”刑案开庭时郑雷飞当庭表示，嘉峪关市主要领导调整后，原有的政策承诺和合作事项未能延续。2017年6月26日，经开公司代表市政府，与飞和集团、凌源公司、煜习公司重新签署《关于甘肃省嘉峪关年产10万辆多功能整车研发制造基地项目投资合作补充协议书》（下称《补充协议》）。

《补充协议》明确，嘉峪关市政府在入股2亿元后，不参与企业经营，也不承担经营风险；在5年内不参与分红，期满后，一特公司需按银行短期贷款基准利率上浮20%的标准向政府支付分红。

同年7月，一特公司向甘肃银行嘉峪关迎宾东路支行申请3亿元固定资产贷款。银行风险与授信管理部在批复中要求：必须核实项目资本金实际到位情况及前期建设资金来源，不得以政府平台公司或其他企业拆借资金充当资本金，资本金不少于2.55亿元，并须在全部到位后方可放款。

7月28日，一特公司与甘肃银行签订《3亿元固定资产借款合同》，明确贷款用途为项目建设与设备采购。供热公司为贷款提供担保。为满足放款条件，凌源公司与煜习公司分别向一特公司转入9000万元与2000万元。同日，银行发放3亿元贷款，该账户处于冻结状态，资金使用须经银行及政府成立的专项监管小组审批（监管小组负责人为代光明）。

10月16日，一特公司首辆整车正式下线，并被嘉峪关城市博物馆收藏。当地媒体称，该项目是嘉峪关推进装备制造业、推动产业结构转型的“新引擎”，计划生产多功能汽车、重卡、轻卡三大类车型：其中多功能车包括垃圾清扫车、冷链物流车等37款，重卡包括挂车、自卸车等8款，轻卡包括箱式物流车等2款。

“首辆整车下线及入馆收藏，是嘉峪关招商引资和项目建设的重大成果。”彼时的市委书记王砚公开表示，这标志着嘉峪关装备制造业迈上新台阶，也是地方供给侧改革的阶段性成果。

此后，一特公司进入相对平稳期。自首台整车下线以来，共生产车辆1445台，销售1365台。然而，2019年3月，嘉峪关市政府再度变卦，指令经开区补签第二份《补充协议》，将原2亿元投资性质款项变更为1.75亿元借款（一特公司已于2018年1月偿还2500万元）。协议还规定，一特公司需承担该笔借款及3亿元银行贷款的全部利息。

自此，嘉峪关市政府单方面改变合作条件，且通过多重手段施压,两次逼迫企业签署对自身不利的补充协议。一特公司成立以来，已向政府及银行支付利息1.2862亿元，并偿还嘉峪关经开区本金2500万元、甘肃银行贷款本金6000万元。

屋漏偏逢连夜雨。就在公司因政府“背约”陷入资金危机之际，持续三年的疫情管控接踵而至。一特公司的命运，从此愈加坎坷。

02

从“十九大献礼工程”到“诈骗团伙”

企业在资金的重压下步履维艰。那场立意宏伟、被寄望成为地方工业转型样板的“整车制造基地项目”，在政策承诺屡屡落空、融资条件反复调整之后，企业不得不在高额利息与政策变更的双重挤压下苦苦支撑，直至濒临崩溃。

“即便如此，企业仍试图负重前行。”郑巨韩在庭审时回忆说，他们不断迎合政府要求、回应社会关切，项目团队昼夜维持生产线，努力寻找新的合作方和资金来源。就在公司竭尽全力维系生机之时，三年疫情突如其来。

“这对一家以道路运输为主要市场的重卡、轻卡生产企业而言，几乎是致命一击。”他说。数年间，物流停滞、订单锐减，整条生产线被迫停摆。

面对企业的困境，嘉峪关市政府既未兑现早前的支持承诺，也未伸出援手。相反，它以一种近乎“惩戒”的姿态，开始对昔日的招商企业频频出手。

自2020年起，刑事手段接连登场：先是以“合同诈骗罪”立案侦查企业负责人，随后又以“逃税罪”重新立案，将同一批人多次传唤调查。所有案件最终均未形成有效指控，却在客观上令企业元气大伤，经营陷入瘫痪。

一特公司厂区内早已荒无人烟。巫英蛟 摄

在2022年检察院对一特公司涉嫌合同诈骗罪因无实质性证据做出《不起诉决定》后，于2024年，警方再度以“合同诈骗罪”重新立案，发出逮捕令，并起诉一名小股东（郑巨韩）与一名员工（沙伟莲）。

一场原本被写入地方发展史册的“招商故事”，就这样一步步滑向深渊。企业方难掩愤懑，他们反问：如果这是所谓的“合同诈骗”，那么，2016年市委书记、市长亲赴上海招商、当众签署的协议与政策承诺，又该作何解释？当初是政府主动邀请投资，项目落地后，政府承诺却一一落空，以至于被告人当庭哭诉政府行为是“过河拆桥”式的招商以及“痛打落水狗”的经营行为，这难道不也是诈骗？

从立项到启动，政府成立了庞大的项目小组全程介入——每个环节都有干部签字、盖章，一层层领导由上到下层层审批，难道他们对项目的进展一无所知？若真有诈骗，他们岂不是都成了‘聋子和瞎子’？与该项目有关的政府领导人员是否构成渎职罪，难道不需要立案侦查或内部调查就轻轻摘过了？

在这些领导中，检察院还曾指控被告人之一的郑和通贿赂已因受贿和滥用职权而被逮捕的前市长王砚。被告人郑雷飞当庭控诉：真正决定招商引资是原市委书记柳鹏。郑雷飞回忆，贿赂一事子虚乌有，郑和通做完此案笔录后曾向他诉苦：“纪委威胁不签字就逮捕，证据完全不充足，全靠笔录定罪”。

郑雷飞说，“行贿”事件发生的时间，正是“兰博会”期间，身处嘉峪关的是他本人而非郑和通，郑和通根本没有到场。

一位被告人的亲属认为，回忆是否真实可信，我们不得而知，但“嘉峪关政府是否有可能，滥用职权将招商引资失败的责任，推卸给在其他地方犯下其他错误的王砚一人，却值得我们打一个问号。”

在过往的媒体报道中可以发现，2017年10月，一特公司首辆整车正式下线，甘肃省委常委亲临嘉峪关，地方媒体以“十九大献礼工程”报道此事，宣传口高喊“厉害了，我的嘉”，一度将其作为地方政绩的标杆。即便到了2021年，嘉峪关工业园区官网仍在为该项目点赞，称其为“嘉峪关工业升级的典范”。

而今，昔日的“典范项目”，却被重新定义为“诈骗团伙”。2025年1月13日，嘉峪关市城区检察院提起公诉，认为此案给嘉峪关政府造成重大损失，危害极大，并由此严重影响30万嘉峪关人民的供暖问题。

当年第一台下线的卡车依旧在嘉峪关城市博物馆，只不过从舞台中央移到了博物馆外面。巫英蛟 摄

03

刑法专家：不构罪，本质是经济纠纷

嘉峪关市城区检察院指控称，被告人郑巨韩与郑雷飞、郑和通、郑孟克在经营飞和集团期间因长期亏损、债务累积，为弥补亏空，策划通过政府招商项目骗取融资。

2016年11月，飞和集团明知不具备国家《汽车产业发展政策》要求的专用车生产资质，却以“投资20亿元、建设年产10万辆多功能整车研发制造基地”为名，诱使嘉峪关市政府将其列为重大招商项目。11月10日，飞和集团通过一汽凌源、上海煜习公司与嘉峪关市政府签署合作协议，约定政府为项目融资5亿元、利息由政府承担。

不久，飞和集团在嘉峪关注册成立“一特公司”，由沙伟莲任法定代表人（后变更为郑巨韩）。政府先后通过供热公司、经开公司划拨2亿元资金。检方称，一特公司随后伪造“项目核准报告”骗取备案，并通过部分履约、制造项目假象的方式获取政府信任。

2017年6月，资金未完全使用的情况下，公司再次申请融资。随后政府签订补充协议，将2亿元借款变为“入股”，并协助企业从银行贷款3亿元，供热公司提供担保。检方指控：贷款到账后，其中2.42亿元被转移至飞和集团关联账户，其中3606万元用于操纵证券市场。项目最终仅建成总装车间，工程长期停滞。

经鉴定，一特公司资产总额约4.9亿元，负债5.4亿元，项目实际投入仅1.16亿元。截至案发，仅偿还银行贷款6000万元，造成损失约2.4亿元。

同时，检方还指控：2018年至2020年间，一特公司虚假申报或不申报纳税，累计逃税187.88万元，占应纳税额约30%，后于2023年补缴完毕。

上述指控将原本的“招商引资项目”界定为一场精心策划的融资欺诈：项目资质虚构、合同履约失实、贷款资金被挪作他用，从而骗取政府与金融机构的信任与支持。

在这起被定性为“合同诈骗”的案件中，辩方委托了六位刑事案件的专家，有刑法泰斗高教授、刑事诉讼法泰斗樊教授、清华大学法学院黎教授、中国政法大学钱端升讲座刘教授、刑事司法学院印教授以及天津大学法学院黄教授，对郑巨韩、沙伟莲的案涉行为是否构成合同诈骗罪进行了系统论证。

嘉峪关市公安局经侦支队。巫英蛟 摄

专家们经研究讨论，达成一致意见：本案的根本性质不是诈骗，而是一场因政策变更与市场萎缩引发的经济纠纷。所以，郑巨韩、沙伟莲不够成合同诈骗罪。主要理由如下：

一、没有非法占有的故意。郑巨韩、沙伟莲及相关企业在签约、履约时不具备非法占有目的，这是合同诈骗罪不能成立的根本原因。刑法意义上的“诈骗”要求行为人在签订、履行合同时即具有非法占有的主观目的，而从现有证据看，无论飞和集团还是一特公司，都有实际投资、履约和经营行为。

一特公司设立后建设了总装、涂装、冲焊等厂房，支付大量设备采购款，并按约向政府和银行偿还部分贷款。公司资产总额与政府投入资金规模基本相当，资金确实用于项目建设，未见抽逃或隐匿行为。专家据此认定：不存在非法占有目的，也就不具备合同诈骗的主观要件。

二、没有客观欺骗行为。飞和集团在招商引资阶段确有夸大宣传、包装资质等做法，但这属于普遍存在的商业宣传或投资美化手段，而非刑法意义上的欺骗。

在投资谈判和融资过程中，企业夸示自身实力、淡化风险，是民商领域普遍行为，其本质是商业谈判中的“对价说服”，并不构成刑事欺骗。专家认为，即便企业存在资质夸大，也只能引发民事纠纷，不构成刑事犯罪。

三、关于履约能力与实际履行。一特公司不仅具备汽车制造的技术和人员基础，也在积极履行合同：公司将政府资金投入厂房与设备建设，研发团队从60人扩充至300余人；支付多笔设备采购款；向政府和银行偿还了部分本金与利息，并补缴了税款。

专家认为，这些事实表明企业始终以履约为目标，客观上在推进项目建设。即便后期受市场与疫情影响导致停产，也不能将经营失败等同于诈骗行为。

四、关于“民事纠纷”与“刑事犯罪”的界限。专家援引《最高人民法院关于优化法治环境促进民营经济发展的指导意见》指出：本案属于融资及合同履约争议，尚未穷尽民事救济途径。

嘉峪关供热公司、经开公司、甘肃银行等均可通过民事诉讼追索债权，不宜以刑事手段介入经济纠纷。刑法应保持谦抑性，防止“以刑化债”，否则将严重损害民营经济的法律安全。

五、关于“决策责任与个人责任”的区分。郑巨韩、沙伟莲虽分别担任执行董事、法定代表人及财务负责人，但并无对公司经营的实质支配权。一特公司系飞和集团全资子公司，其重大决策均由集团董事会集体决定，而沙伟莲不持股份，仅执行财务工作。

因此，不能将公司行为机械等同于个人意志。即便公司存在管理瑕疵，也不应由二人单独承担刑事责任。

沙伟莲目前羁押在此。受访者提供

六、关于“被害人认识错误”的缺失。合同诈骗罪成立的前提是“被害人因受骗陷入认识错误而处分财产”。但在本案中，嘉峪关市政府及下属融资平台的放款决定，实质由时任市长王砚主导，其对企业资质与项目情况完全知情，且亲自签署《协议书》《补充协议》。

因此，政府并未因受骗产生认识错误，而是主动决策行为。供热公司、经开公司及甘肃银行均系政府授权执行，放款实质上是政策性行为，而非被欺骗行为。由此，不符合诈骗罪的“受骗—处分”构成链条。

综上，六位刑法专家一致论证认为：郑巨韩、沙伟莲的行为不符合《刑法》第224条关于合同诈骗罪的构成要件，案件实质为民商事纠纷，不应以刑事犯罪论处。

辩护人认为，逃税罪同样不够成。首先，一特公司并不存在主观逃税故意。公司自成立至2021年底始终按月申报纳税，2022年因经营陷入困境而无力缴税，但仍主动与税务部门沟通核对税额。案件立案后，公司家属又自行筹款补缴欠税，表现出积极整改态度。

责任上，纳税义务人是公司本身，财务负责人沙伟莲仅履行传达与协助职责，并无教唆或帮助行为。一特公司账务混乱由其内部管理不善所致，早在2019年集团已督促整改，说明其财务运作具备独立性，与集团或个人主观逃税无关。

在程序上，公司收到税务处罚后依法申请听证、陈述申辩，并最终书面表示服从税务认定数据，未有抗拒或隐瞒行为。

所以，一特公司欠税属经营困难下的被动结果，既无隐瞒收入、虚假申报之意，也积极补缴、配合调查，依法不构成逃税罪。

04

谁才是诈骗案受害人？

2025年9月初，笔者旁听了该案的审理过程。庭上，被告人郑雷飞回忆，2022年在新冠疫情冲击下，飞和集团及其下属的一特公司因汽车业务陷入困境，资金链紧绷，已无力继续按期向经开公司、供热公司和甘肃银行支付利息。一特公司多次以书面形式承诺还款。

“经开公司、供热公司、甘肃银行先后发起民事诉讼，要求履行还款义务。但嘉峪关公安却迫不及待地将经济纠纷刑事化。”

事实上，该案的起点要追溯到几年前的政治变局。2020年，嘉峪关市委原书记王砚落马。兰州市中级法院一审查明：王砚在担任嘉峪关市长、市委书记期间，未经法定程序擅自与上海煜习公司、凌源公司签署《投资合作协议》，并指示嘉峪关经开公司与相关企业签订补充协议及《贷款利息协议》，约定由经开公司代一特公司偿还贷款利息，还指使政府返还一特公司土地出让金。法院认为，该行为违反法律禁止性规定，造成国家经济损失6040余万元。

兰州中院以贪污罪、受贿罪、滥用职权罪三罪并罚，判处王砚有期徒刑十八年，处罚金120万元。王砚不服，提起上诉，但二审结果至今未公开。

据王砚身边人士透露，王砚在服刑并持续申诉，坚称“一特公司项目是市政府的集体决策，而非个人与企业合谋”。

无独有偶，项目资金的主要来源方——甘肃银行同样不认为自己被骗。其坚持认为，相关贷款的来龙去脉清晰、明确。

甘肃银行嘉峪关分行。巫英蛟 摄 2017年7月，该行向一特公司发放3亿元固定资产贷款，年利率6.9%，原定2022年7月到期，后又经双方协商，展期至2024年7月。贷款手续齐备，抵押担保层层落实——厂区土地与机器设备已办理抵押登记，四位股东以所持股权设立质押，此外，还有飞和集团、凌源公司、煜习公司及多名自然人签订连带保证合同。 甘肃银行方面强调，这是一笔有合同、有凭证、有担保的规范授信，贷款发放与使用均符合法定程序。然而，一特公司未按期偿还本息，保证人亦未履行义务。银行遂提起民事诉讼，请求法院判令偿还本息共计约2.62亿元，并确认抵押、质押的优先受偿权。 换句话说，甘肃银行嘉峪关分行并不认为自己是诈骗案的受害者，仅仅是经济纠纷的当事方。 然而，嘉峪关中院却认为，一特公司及其法定代表人沙伟莲、郑巨韩、郑雷飞因涉嫌合同诈骗罪等已被公安机关立案侦查，本案所涉纠纷可能涉嫌经济犯罪，不宜继续审理，应当裁定驳回甘行嘉峪关分行的起诉，将相关材料移送公安机关，待刑事案件审结后，甘行嘉峪关分行可再行主张。 那么，该起诈骗案的受害者到底是谁？显然，嘉峪关政府认为其是最大的受害者，因为其为一特公司的借款提供了担保，在一特公司无法偿还的情况下，势必要替一特公司向甘肃银行嘉峪关分行还款。 “政府不想还钱，不愿承担责任，所以才举起了刑事大刀。”庭上，北京律师张东指嘉峪关市政府涉嫌以刑事手段插手经济纠纷，为热力公司提供逃脱担保责任之便利。 该案经补充侦查后，预计于本月中旬再次开庭审理。

嘉峪关城区法院。巫英蛟 摄 此外，律师普遍认为，嘉峪关市城区法院根本没有该案的管辖权。多位辩护人提出了管辖权异议，法院却不予回复。直到一审开庭期间，辩护人再次提出程序问题，审判长却表示需要在庭后统一回复，强行推进庭审，刻意忽略这场庭审本身可能就有违法律规定。 一位被告人亲属认为，根据《刑事诉讼法》第二十一条规定，本案如按合同诈骗审理，数额巨大，情况复杂，应当转入中级人民法院审理，而非停留在基层法院。 “本案另一方与嘉峪关市政府有着千丝万缕的联系，甚至当初招商引资时嘉峪关政府从上至下多个官员参与其中，在嘉峪关的基层法院审理是否能够得到公正的审理？嘉峪关地方法院是否应当避嫌？” 该被告人亲属表示，近日《人民法院报》发表的一篇文章也可能藏着深深影响审理结果的要素——最高人民法院副庭长表示，不得为追究刑事责任而对某一犯罪构成要件作出不利于被告人的故意曲解或者扩大化解读。“当下的疑问是：当地法院是否会认真参考该条指导，我国的法治精神是否能在本案中得到充分的体现？”,

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原文信息

原标题： 从“十九大献礼工程”到“合同诈骗案”：嘉峪关招商项目的荒诞故事

来源： 微信公众号“蛙鸣集”