德州“歪理”：政府明令关停不算强制，民企配合属“自愿”？

听政府的话，挨最毒的打。这句话，在山东一家民营企业身上应验了！

凯元热电公司是德州一家民营供热企业。在山东省政府严控煤炭消费的政策下，它属“不可替代民生热源”被定为“免关停”，后因政府改口突遭“明令关停”。

民不与官斗。凯元热电公司听政府的话，被关停了。然而，按规定该给的补偿，政府迟迟不认，且将其供热管网等资产交给新成立的区属国企免费用。

这不是明抢么？中央三令五申、国家出台多部法律，一再强调保护民营企业，这些政策和法律在山东德州竟成一纸空话？！

万般无奈下，凯元热电公司诉诸法律，将通知其关停的德州经开区管委会告了。

德州市德城区法院审理这起行政纠纷时，以“为了化解行政争议，妥善处理行政纠纷” 为由，裁定中止诉讼，并口头告知 “不会超过18个月”。

此事引发社会争议和媒体报道后，德城区法院匆忙作判：驳回企业诉求。理由是——关停行为系企业自行关停。

意思是，企业“自杀式”关停，跟政府以红头文件下令要求关停没有关系？

这么离谱的驳回理由，办案法官是用脑子想出来的吗？

凯元热电公司不服判决，提出上诉。目前，二审法院尚未作出裁判。

有趣的是，经开区管委会在二审答辩状中表示，凯元热电公司系“自愿配合关停、不存在强制关停”。

政府发文明令关停，有没有强制性？企业不配合关停，又能怎样？难道政府方的意思是，我们就下个“关停通知”玩玩，你企业方不用当真？

【真假关停风波】

梳理这一起纷争，要回溯到十五年前。据媒体披露，2011年，山东民营企业家冯承强应德州市政府招商引资，投巨资重组收购了亏损严重的国有企业——德州凯元热电有限责任公司（以下简称“凯元热电公司”）。

凯元热电公司位于德州经济技术开发区，负责为该区域供电、供暖，是德州市东半部区域的唯一热源。

收购之后，为完成供热任务，冯承强的公司持续投入数亿元，对设备和技术进行了升级改造。

由于当地政府迟迟未兑现当初“直供电、直供热”的承诺，直接导致凯元热电公司连年亏损，时任德州市委书记曾两次批示仍未得到妥善解决。

2019年6月，山东省政府发文要求关停“非所在地区唯一、不可替代民生热源”的30万千瓦以下燃煤机组。同年7月，山东省能源局公示名单明确将凯元热电公司列为“所在地区唯一、不可替代民生热源”，按政策不属于立即关停范围。

然而，仅三个月后，形势急转直下。在山东省能源局鲁能源电力字〔2019〕240号文件下达的第一批关停计划中，凯元热电公司两台机组被突然列入，拟关停时间定为2021年12月。

2021年5月，这个曾经服役20年的“民生热源”，被德州经济技术开发区（现改名“德州天衢新区”）管委会一纸红头文件《通知关停》。

此前，德州市政府曾连开两次专题会，研究推进凯元热电关停工作，明确由德州经开区管委会作为关停工作的实施主体。

同年12月，在供热替代方案未完全落地、资产处置未达成一致、人员安置未妥善解决、补偿标准未确定的情况下，凯元热电被强制关停。

笔者注意到，白鹿新闻就凯元热电公司的遭遇进行调查报道时点出，曾被中央环保督察组点名的山东德州，再陷“关停小煤电机组造假”风波。事件背后，为收回民企独家供热经营权，区管委会提前3年关掉“免关”热电厂。

冯承强在接受采访时感叹道，真正挡住他和企业的，不是资金和市场，而是公权力联手导演的“关停造假”事件，致使企业错过发展黄金期。之后，关停补偿迟迟不到位，导致企业债务诉讼不断，一度濒临倒闭，他也从昔日风光的民营企业家变成了“老赖”。

【补偿相差数亿元】

尽管关停决策和过程颇具争议，但在关停前后，双方成立工作专班，就资产核资、职工安置、补偿标准等多轮协商，并共同委托第三方评估机构出具报告，认定凯元热电相关资产估值约4.5亿元。

此后，补偿之事又生风波。时间来到2023年7月。天衢新区（原德州经济开发区）管委会单方作出《补偿决定》，核定补偿金额约1.73亿元，与评估值相差近2.8亿元。其争议核心在于：管委会将高温水管网、蒸汽管网、换热站等关键资产排除在补偿范围之外。

管委会在补偿决定中给出的理由是：高温水管网“始终处于使用状态，能够产生价值，未产生实际损失且产权存在争议”；蒸汽管网“在关停前已经停用多年”；交通工具、办公设备及家具“可用于转型后使用或自行处理”。

凯元热电公司主张，关停后其供热管网、换热站等设施被无偿移交至管委会下属国有供热企业恒益热力持续使用；管委会辩解说，相关资产因融资租赁纠纷被法院查封，所有权归属华夏金融租赁公司，己方系 “经协商并获法院许可租赁使用”，并非无偿侵占。

凯元热电公司摆出证据称，2016年，《融资租赁合同》签订后，该公司又组织新建了大量的高温水管网及换热站等供热设施，这些新设施并不包含在华夏金融租赁公司的抵押物清单中，却在关停中被强制移交给恒益热力，无偿使用至今。

双方各执一词，矛盾升为诉争。2025年，凯元热电公司在沟通无果后提起行政诉讼，请求法院确认案涉《关停通知》违法。

凯元热电公司诉称，德州经开区管委会作为派出机构，无权在能源管理领域中作出具有强制力的关停行政决定，此前发的《关停通知》应属无效行政行为。

另外，德州经开区管委会的关停行为超越了上级文件指示，除关停凯元热电公司的燃煤机组外，还连带着对高温水管网、换热站等设施一并进行了处置， 该行政行为属于无效。

而德州经开区管委会在答辩状中称，《关停通知》是将省市政府的相关文件传达给凯元热电公司，对企业权益不产生实际影响；他们并没有利用公权力将供热管网、换热站无偿移交。

【法院与政府的“德州歪理”】

2016年2月6日，德州市德城区法院公开开庭审理此案，原被告双方完成举证、质证、法庭辩论全部程序。

然而，一个多月后，法院以“为了化解行政争议，妥善处理行政纠纷”为由，裁定中止诉讼。主审法官口头告知原告代理人，“不会超过18个月”。

这份裁定被指“以止代审”，引来诸多质疑。来自北京大学、中国政法大学的多位法学专家明确指出：上述“中止诉讼”裁定缺乏事实与法律依据，属于对行政诉讼司法解释兜底条款的滥用，构成法律适用错误与程序违法。

此事经媒体报道后，5月15日，德城区法院口头通知“恢复案件审理”，未作出书面裁定。

6月9日，德城区法院匆忙作出一审判决，认定“关停行为系原告自行关停的行为”，驳回了原告的诉求。

这一判决理由，再次激发诸多质疑。多位法学专家、律师等人围绕该案进行讨论，一致认为：一审判决程序违法、实体审查错误，经开区管委会关停行为无职权、依据存瑕疵、违反正当原则。

“一审裁判逻辑自相矛盾，若认定企业自行关停、起诉不成立，应裁定驳回起诉，而非以判决形式驳回诉求。”一位参与讨论的法学专家说。

另一位法学专家说，法院审查流于形式，对管网无偿划转等核心争议未实质核查；判决违背行政法基本原则，未落实听证、先补偿后关停规定，全部损失由民企承担，损害营商环境与信赖保护原则。

专家们还指出，政策性关停不能突破法律底线，行政机关实施关停必须满足职权法定、依据合法、程序正当三大要求，本案管委会多重违法叠加，相关关停行为依法应认定无效。

抛开法学专家的分析，但就大众的朴素认知，“自行关停”的判决逻辑何其荒谬！一家融资4个亿、贷款1个多亿、签了一堆供热合同、手攥大片供暖权的重资产民企，怎会自行关停？

一旦关停，就意味着，企业将面临多起违约诉讼、资金链断裂、无法偿还融资及银行贷款。哪家民营企业自愿“求死”？

凯元热点公司代理人解释，供热企业关停和退出绝非企业自主经营行为，而是受省级条例、属地规则严格约束的民生行政许可事项。未经法定审批擅自关停、断供、停业，属于严重违法行为，要面临行政处罚、民事赔偿、被紧急接管等追责后果的。

“相关政府部门并未对凯元热电公司进行处罚，这也说明凯元热电公司并非自行关停。”

据悉，一审宣判后，凯元热电公司提出上诉。8月11日，德州市中级法院对此案进行二审开庭审理。

经开区管委会二审答辩状中提到，凯元热电公司“系基于自身意愿配合完成机组关停，不存在强制关停的客观事实”。

这一说辞，让笔者甚为困惑。政府发文明令关停，有没有强制性？企业不配合关停，又能怎样？经开区管委会是发个《关停通知》玩玩么？

目前，该案二审尚未作判。不过，德州的营商环境已在该案中有所呈现。

凯元热电公司反映称，被关停后，与燃煤发电息息相关的“发电量指标”、“二氧化硫、氮氧化物、烟尘等污染物排放指标”、“并网电量”等各项均可上市交易的指标也被经开区管委会无偿收回，指派其他公司使用，这使其失去了最后的经营可能性，“相当于给企业判了‘死刑’。”

最后，笔者强调，撰写文章只为观察司法个案、探讨现实问题，绝无恶意。涉民营企业的案子，切记，公正司法！

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原文信息

原标题： 凯元热电被关停的“德州歪理”：政府明令关停不算强制，民企配合属“自愿”

来源： 微信公众号“浪花Media”